22 марта на заседании совета министров иностранных дел ЕС, скорее всего, будет одобрен очередной пакет санкций против российских властей. На этот раз за приговор Алексею Навальному, но не только. В истории антироссийских санкций от времен Екатерины Второй до Владимира Путина и их ближайших перспективах разбирался экономист Сергей Жаворонков.
От Людовика XIV до Сергея Магнитского
Формально санкции вводятся на основании европейского аналога американского «глобального акта Магнитского», утвержденного 7 декабря 2020 г. Фамилии Магнитского, убитого в российской тюрьме в 2009 г. за расследование хищения высшими чиновниками крупных сумм денег, нет, но это уже сложившееся в ЕС словосочетание.
С текстом этого закона можно ознакомиться, кратко изложим его суть: возможны санкции против физических и юридических лиц, ответственных за серьезные нарушения прав человека по всему миру (не только в России). Им будет запрещено въезжать в ЕС, их активы будут заморожены, гражданам и юридическим лицам ЕС будет запрещено совершать с ними трансакции.
Для принятия такого решения, как всегда в ЕС по вопросам внешней политики, требуется единогласное решение всех 27 стран, что, конечно, делает его согласование значительно более проблематичным, чем принятие решений в США, где оно может быть осуществлено министром финансов – прямым назначенцем президента США, без согласования с конгрессом. Мощь подобного экономического решения огромна. Эти страны составляют 16% мирового ВВП, а вместе с обычно синхронно действующими Великобританией, Норвегией и Швейцарией – более 20%. Если действуют совместно с США — 24.4% мирового ВВП (в 2019 г.) Каковы же эти перспективы?
Тема санкций в мировой политике не нова. Из известного в России — впервые торговать с Францией запретила Екатерина Вторая. На казнь Людовика XIV, с которым она была в хороших отношениях, она ответила запретом торговли с Францией, требованием от живущих в России французов либо немедленно покинуть страну, либо принести присягу на отрешение от революционеров, и требованием ко всем русским покинуть Францию – чтобы не попасть, как говорится, под горячую руку, если что. Затем она озаботилась еще и реимпортом, сделав специальные распоряжения насчет ряда стран.
Интересно здесь то, что причины декларировались именно политические, а не экономические, и ставилось целью восстановление законной монархической власти. Экономические же меры – запрет ввоза каких-то товаров или установление на них высоких пошлин ради защиты своей промышленности и сбора таможенных платежей, которые во многих странах составляли основу доходов бюджета — применялись и намного ранее. В 1801 г. вступивший на престол Александр Первый, в первые годы правления неплохо относившийся к Франции, громко объявленные санкции тихо отменил.
Санкции против большевиков – отдельный и долгий вопрос. Но там речь шла на самом деле о наказании не за нарушения прав человека, а за конфискацию иностранной собственности в России и отказ от царских долгов. Такой грабеж также многократно был в мировой истории поводом не то что для санкций, для войн. Однако постепенно большевикам, во-первых, удалось продемонстрировать прочность своего положения внутри страны, во-вторых, способность маневрировать между противоречиями стран Европы, разделенной первой мировой войной и готовящихся ко второй, и в-третьих, умение заманивать капиталистов обещаниями «концессий» (которые также затем были отобраны) и уж во всяком случае поставщиков товаров и подрядчиков. Последними сдались США, установившие дипломатические отношения с СССР в 1933 г.
Экономические санкции против СССР и коммунистических стран вводились много раз, но обычно они всегда преследовали цель или наказать за поддержку коммунистов на Западе, или за ведение третьими руками войн в странах третьего мира со странами Запада. Пожалуй, лишь однажды, в 1974 г. была принята связанная с правами человека за рубежом, знаменитая «поправка Джексона-Вэника», по имени американского сенатора и конгрессмена, запрещающая предоставлять режим наибольшего благоприятствования в торговле и кредитование странам, ограничивающим право своих граждан на эмиграцию. Тогда в СССР появилось массовое движение евреев-«отказников», требующих права на выезд в Израиль. Значение она имела однако для СССР лишь символическое — режимом наибольшего благоприятствования СССР не пользовался, кредитами США тоже.
При Ельцине никаких политических санкций против России не вводилось. Пару раз обсуждалось исключение России из ПАСЕ за нарушения прав человека в Чечне, но до дела не дошло: ситуация с поведением сил, противостоящих там российским властям, даже если поддерживать их право на отделение от России, была весьма печальной и никак в европейские нормы прав человека не укладывалась. Ну а если «оба хороши», и Ельцин, и сепаратисты, то за что и Ельцина наказывать. К тому же, угроза реставрации коммунизма и прочее: так рассуждали тогда в Европе.
Права человека, Крым и «боинг»
После убийства Сергея Магнитского в тюрьме в 2009 г. впервые при Путине серьезно возник вопрос о санкциях именно за нарушения прав человека в России. В 2012 г. в США был принят «закон Магнитского», но не в виде списка лиц, против которых введены санкции (на чем настаивал покойный Джон Маккейн), а в смягченном виде — механизма, позволяющего правительству США вводить такие санкции. В 2013 г. список был опубликован и сильно огорчил российских оппозиционеров: там оказались какие-то мелкие судьи, следователи, а самой крупной фигурой стал бывший на момент смерти Магнитского начальником Следственного комитета МВД Алексей Аничин, уже два года как уволенный с поста, и нового поста не получивший.
Благодаря маленькой Эстонии в список невъездных за организацию погромов при переносе памятника «Бронзовый Солдат» попал лидер нашистов и тогдашний глава Росмолодежи Василий Якеменко, о чем он, по слухам, переживал – вида на жительство и активов в ЕС у него не было, потусить стало нельзя (иначе он мог бы это обойти, въехав в ту страну, где они есть, подобно телеведущему Владимиру Соловьеву сейчас). Но эстонцы продемонстрировали плюс такой меры, которую может применить любая входящая в Шенген страна, массово внеся туда не только Якеменко, но и рядовых хулиганствующих нашистов, ранее депортированных из Эстонии. После этого, кстати, бесчинства каких-то молодчиков из России в Европе резко завяли, стало понятно, что побузить — это может быть не разовая депортация или штраф, а надолго.
Дальше был март 2014 г. Надо было Путина наказать как-то за Крым, но так, чтобы без войны. И тут-то вспомнили о том, о чем много лет говорили российские оппозиционеры: о персональных санкциях против высших чиновников режима. «Не пропал скорбный труд» многолетнего хождения по кабинетам – и сейчас точно так же, не надо отчаиваться, никто не обещал, что будет легко. Кроме каких-то отдельных военных, непосредственно командовавших «Крымом», в списки попали действительно серьезные лица: друзья Путина Аркадий и Борис Ротенберги и Геннадий Тимченко, одни из крупнейших господрядчиков, глава Совфеда Валентина Матвиенко, занимавший тогда должность главы РЖД Владимир Якунин, занимавший тогда должность управделами Президента Владимир Кожин, тогдашний глава Госдумы Сергей Нарышкин, тогдашний глава администрации Президента Сергей Иванов и его заместитель Алексей Громов, а также принадлежащий еще одному другу Путина Юрию Ковальчуку банк «Россия».
Речь шла о запрете на въезд, а также о блокировке активов на территории США и запрет на финансовые трансакции с ними. ЕС сделал то же самое, но списки значительно отличались в сторону уменьшения масштаба: в частности, никто из упомянутых выше туда не вошел (кроме Нарышкина и Матвиенко – видимо, по должности), а вошли всякие стрелочники-депутаты и т.п., правда, добавили пропагандиста Дмитрия Киселева. В апреле 2014 г. США добавили еще крупных фигур – вице-премьера Дмитрия Козака, тогдашних замглавы АП и куратора внутренней политики Вячеслава Володина и главу ФСО Евгения Мурова и фигур самого ближнего круга – главу «Роснефти» Игоря Сечина и главу «Ростеха» Сергея Чемезова. ЕС из перечисленных добавил только Козака.
После уничтожения российскими войсками малайзийского «боинга» (непредумышленного явно, но не тем не менее) и открытого вторжения российской армии на восток Украины в июле-августе 2014 г. произошло последнее крупное расширение списков (значимые были и позже – но крупные нет). США фактически запретили кредитование попавших в список Сбербанка, ВТБ, Банка Москвы, ВЭБ, Россельхозбанка, Газпромбанка, «Ростеха» (формально это запрет на кредитование сроком более 30 дней, а меньшее не имеет экономического смысла из-за высоких ставок), «Газпрома», «Роснефти», «Новатэка», «Транснефти» (на срок более 90 дней – а меньшее также лишено смысла). Также «Газпрому» и российским нефтяным компаниям запрещены поставки высокотехнологического оборудования, без которого практически невозможна как работа на шельфе, так и добыча трудноизвлекаемой нефти.
ЕС несколько расширил список персональных санкций, добавив туда из крупных фигур директора ФСБ Александра Бортникова, секретаря Совета безопасности Николая Патрушева, Рамзана Кадырова (являющихся не только чиновниками, но и входящих в близкий круг В. Путина), упомянутых выше олигархов Юрия Ковальчука и Аркадия Ротенберга. В сфере экономики было объявлено о запрете финансирования на срок более 30 дней Сбербанка, ВТБ, Газпромбанка, ВЭБ, Россельхозбанка, «Роснефти», «Газпромнефти» и «Транснефти». Аналогично были запрещены поставки высокотехнологичного оборудования для работы на шельфе и добычи трудноизвлекаемой нефти. Кроме того, ЕС, как и США, ввел санкции против ряда оборонных компаний («Алмаз-Антей», «Оборонпром» и т.д.). «Газпром», экономически сильно взаимосвязанный с ЕС, в списки не попал.
Таким образом, можно констатировать, что по итогам первого этапа введения санкций (2014-2015 г.) США продвинулись значительно сильнее ЕС. При президенте Дональде Трампе США продолжили плавно, но неуклонно наращивать давление – как в плане персональных санкций, так и экономическое. В 2018 г. под персональные санкции попали новые люди из «ближнего круга» Путина: секретарь совета безопасности Николай Патрушев, глава «Газпрома» Алексей Миллер, глава ВТБ Андрей Костин, сын Аркадия Ротенберга Игорь, на которого отец фактически демонстративно переписал активы, министр внутренних дел Владимир Колокольцев, глава Росгвардии Виктор Золотов, а также близкие властям олигархи – младший партнер Алишера Усманова Андрей Скоч и Сулейман Керимов.
Но самыми громкими и болезненными стали санкции в отношении совладельцев «Русского алюминия» Олега Дерипаски и Виктора Вексельберга, в том числе потому, что для «Русского алюминия» США являются довольно крупным рынком сбыта, до санкций доля превышала 10%, а Вексельберг владеет крупными активами в Европе, которые оказались под арестом. И хотя насчет выведения «Русского алюминия» как корпорации из-под санкций затем удалось договориться с Минфином США, снизив долю Дерипаски ниже контрольной, но под персональными санкциями остаются оба.
Затем тяжелейшим ударом стало принятие санкций против «Северного потока-2» в 2019 г., после чего законтрактованные суда, почти достроившие трубопровод, отказались продолжать работу, а возобновить ее так толком и не получается: подогнанные в Балтийское море два судна-трубоукладчика, находящиеся в российской собственности, курсируют взад-вперед. Трамп сделал это, кстати, несмотря на то, что в 2019 г. в ЕС существовал фактически положительный консенсус вокруг этого проекта, против которого возражали лишь Польша и Прибалтика. Тот самый случай, когда отмечавшаяся склонность бывшего президента США к односторонним и недипломатичным действиям пошла против Путина.
Санкции Навального
В начале 2021 г., после сертификации победы Джо Байдена в США, в кругах некоторых российских оппозиционеров, черпающих информацию о США исключительно из СМИ Демократической партии (CNN, NYT, Politico и т.п.) царило воодушевление. Наши победили, теперь-то они зададут Путину! Не исключено, что и это в том числе повлияло на решение Алексея Навального вернуться в Россию.
Американские СМИ сообщили, что в направленном личном письме новому президенту США Навальный сформировал рекомендации в отношении 35 человек, из которых 8 были обозначены как приоритетные: олигарх Роман Абрамович, по общему мнению сыгравший ключевую роль в назначении Путина «преемником» и ко всему прочему имеющий крупные активы на территории США, еще один олигарх Алишер Усманов (одним из крупных рынков сбыта принадлежащего ему «Металлоинвеста» являются США), глава банка ВТБ Андрей Костин и его заместитель, сын главы ФСБ Денис Бортников, министр сельского хозяйства и сын одного из ближайших путинских силовиков, главы Совета безопасности Дмитрий Патрушев, председатель ВЭБ.РФ Игорь Шувалов (имеет крупные активы в Европе), министр здравоохранения Михаил Мурашко, и телеведущий Владимир Соловьев, ставший в последние годы «лицом», если это так можно назвать, режима и при этом демонстративно владеющий виллой в Италии. Кстати, забавно, что если это так, то в списке составители ошиблись – Костин уже находится в санкционном списке США. Представитель Навального Владимир Ашурков не опроверг это сообщение, хотя и не подтвердил его, ссылаясь на личный характер письма, но ранее он же называл именно эти фамилии. Ранее, в ноябре 2020 г., Навальный, как всегда ярко, изложил ее: реальные санкции против реальных денег, против ближайшего круга Владимира Путина и его «кошельков», с его речью я рекомендую ознакомиться тут.
Реальность оказалась противоположной. Это, впрочем, и заранее предполагали многие из тех, кто кроме CNN знаком и с Foxnews, и вообще с широкими американскими разно партийными мнениями, например, экономист Владислав Иноземцев. Или хотя бы просто прочитали летнее 2020 г. открытое письмо большой группы сторонников Байдена во главе с экс-замгоссекретаря США при Обаме Розой Гетемюллер о том, что главное — это избежать ядерной войны и Россия особая страна.
США не внесли из рекомендованных в «короткий» список – никого. Тут не должна обманывать фамилия директора ФСБ Александра Бортникова, так как по утверждениям выше, рекомендован был не чиновник Бортников, а его сын бизнесмен Денис Бортников, что было бы значительно болезненнее (Трамп, напомню, не постеснялся точно так же переписать санкционный список на Ротенберга-младшего, как старший на него — имущество). В список попал влиятельный в плане российской внутренней политики, но все-таки клерк замглавы Администрации Президента Сергей Кириенко и недавно назначенный генпрокурор России Игорь Краснов (никто не относит, однако, его к ближнему кругу Путина) и ноль – владельцев бизнесов. То есть сделано ровно противоположное тому, к чему призывал Навальный (бить не по клеркам, а по деньгам).
В довершение Байден не внес в санкционные списки всех причастных к строительству страховщиков, поставщиков и т.п., а ограничился российскими всем известными судами, которым эти санкции безразличны – многие сенаторы уже возмутились этим. И наконец, госсекретарь США Энтони Блинкен 3 марта выступил с программной речью, которую сложно назвать для сторонников борьбы с диктатурами не иначе как шокирующей.
Кратко перескажу ее. Мы не будем нести демократию путем интервенций или попыток свергнуть авторитарные режимы силой, «силу» тут можно понимать как угодно (military interventions or by attempting to overthrow authoritarian regimes by force). Это пробовали, это не работает. Вместо этого… мы укрепим демократию в США, которая находится под страшной угрозой, и тем самым сохраним ее светлый образ. Слово «санкции» в речи не упомянуто ни разу.
Ранее у нас утверждения, что в США что-то не в порядке с демократией, русские сторонники Байдена относили к работе на RT – а вот, действующий госсекретарь говорит то же. Под этим укреплением далее немало времени уделено изложению программы Демократической партии США. То есть, планируется заняться не внешнеполитической, а внутриполитической борьбой: сейчас в конгресс внесен законопроект, серьезно меняющий избирательную систему США в интересах правящей партии, хотя в сенате его ожидает ожесточенное сопротивление и исход не ясен.
Дополнительно забавно стало то, что в те же дни госдепартамент вводит санкции против неоднозначного украинского предпринимателя Игоря Коломойского, сыгравшего ключевую роль в отражении нападения «зеленых человечков» на Восток Украины в 2014 году. То есть, дело не в том, что бизнес трогать нельзя. Нельзя сейчас – и именно российский!
Опасный госдолг
У Кремля сохраняются страхи. Их выразил пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков, назвав «безумными» идею введения санкций против российского долга. Речь идет о старом, 2018 г., законопроекте, внесенном в конгресс 2 августа 2018 г. шестью сенаторами, по три от обоих партий: Роберт Менделес, Бен Кардин и Джин Шахин от Демократической партии, и Линдси Грэм, Кори Гарднер и покойный Джон Маккейн. В нем предполагается и запрет на операции с новым российским госдолгом через 180 дней после вступления закона в силу, запрет на инвестиции и торговые сделки свыше $1 млн. долларов (или свыше $5 млн. в течении года) в нефтяной сектор российской экономики и новые санкции против семи крупнейших государственных банков (займы им уже запрещены, теперь речь идет о возможном запрете операций через корреспондентские счета в США.
Хотя текст закона, в отличие от аналогичного законодательства против Ирана и Кубы, не содержит прямых отсылок к грозному Закону о торговле с врагом 1917 г., позволяющему вводить кросс-санкции против иных стран, которые не соблюдают эти американские ограничения (именно потому на Кубе почти нет новых автомобилей, а в Иране летают бесконечно старые самолеты), но и в этом виде появление этого законопроекта вызвало в августе 2018 г. сильное падение рубля. Закон очень медленно двигался, но его сильнейший козырь – бипартийность.
Если над чем и стоит сосредоточиться противникам Путина в США, то только над этим, потому что шансы на увещевание президента США, видимо, невелики, а бипартийный закон ему придется подписать. В случае успеха это было бы серьезным ударом. Примерно треть российского долга принадлежит иностранцам, а правительство наращивает его и планирует наращивать быстрыми темпами. Крайне примечательным выглядит рост расходов на обслуживание государственного долга – с 896 млрд. до 1.2 трлн в 2021 г., они уже превышают федеральные расходы на здравоохранение или образование. Сам госдолг с 2019 г. почти удваивается — с 12,3% ВВП в 2019 г. до 21,4% ВВП, по проекту бюджета до 2023 г. Ну и естественно, инвестиции. Российская экономика от них сильно зависит.
Что же происходит в Европе? Начнем с формальности. Пока что договорились о немногом: в санкционный список добавлены всего 4 человека: также, как в США, генпрокурор Игорь Краснов, глава ФСИН Александр Калашников, глава Росгвардии Виктор Золотов (а не его живущий в Великобритании внук), а также генеральный прокурор Александр Бастрыкин, чей политический вес в последнее время весьма упал, а квартиры в ЕС давно проданы. Видимо, 22 марта на заседании министров иностранных дел сенсаций не случится, и список будет расширяться в том же духе в отношении России. Зато там вероятно впервые за много лет появление чиновников китайской диктатуры за подавление демократических свобод (и к слову, нарушений собственных же соглашений по Гонконгу). Но это пока.
Токсичный Путин
В отличие от США, погрузившихся во внутреннюю борьбу, в ЕС нарастает возмущение режимом Путина. Это видно, например, хотя бы по тексту резолюции Европарламента. Тут есть все, о чем говорил Навальный: и замораживание активов фигурантов антикоррупционных расследований «в соответствии» с данными ФБК (да, так и упомянуто, п.6), и освобождение политзаключенных, и даже отмена поправок в Конституцию (!). Принято это не только подавляющим большинством голосов, но это большинство существенно выросло с сентября, когда была принята первая резолюция, по январь, когда была принята вторая (тогда же, например, пункт по «Северному потоку» ужесточился с «приостановления» на «замораживание»).
Если в сентябре «за» голосовали 532, 84 «против», и 72 «воздержалось», то сейчас резолюцию поддержали 581, против 50 и воздержались 44. Количество голосов «против» и «воздержалось» сократилось на треть. Еще более интересно посмотреть на их фракционный состав. Сейчас «за» голосуют и многие крайне левые, и правые партии из группы «Идентичность и демократия», которые раньше стабильно были на стороне Путина, а правые из группы «Европейские консерваторы и реформисты», правоцентристы из Народной партии и левоцентристы «Обновляя Европу» и «Альянс социалистов и демократов» и раньше были против. К примеру, если в сентябре фракция «Лиги Севера» Маттео Сальвини еще «воздерживалась», то уже в январе она голосовала «за». Это тот самый Сальвини, который любил раньше побегать в майке с портретом Путина. Известные друзья Путина из «Австрийской партии свободы» в этом раз предпочли воздержаться, а не голосовать против. А, скажем, партии считающихся лояльными Путину глав Венгрии Виктора Орбана, Чехии Андрея Бабиша или Австрии Себастьяна Курца и так голосовали «за». Фактически, на стороне Путина остаются лишь несколько европейских партий, хотя количественно и крупных в Европарламенте, так как представляют крупные страны. Это Ле Пен во Франции и «Альтернатива для Германии», а также чешская «Свобода и прямая демократия» и «Котлеба» в Словакии справа, слева – немецкие «Левые», компартии Чехии, Португалии, Греции, Кипра, ирландская «Независимость за перемены», испанское «Народное единство» и кипрская «Прогрессивная партия трудового народа».
Сейчас из этих стран кое-какое значение для формирования правительства при сложной парламентской структуре имеют лишь чехи и португальцы. То есть, речь идет о том, что если бы мы представили, что голосование идет внутри правительств по той же линии партий, что и в Европарламенте, то почти все правительства должны были бы одобрить санкции. Конечно, жизнь сложнее, одно дело голосование за резолюцию, другое дело политика премьер-министра, у которого может быть и личный интерес (только что пришла информация о назначении в совет директоров «Лукойла» бывшего министра иностранных дел Австрии Карин Кнайсель, а бывший канцлер Вольфганг Шюссель сидит там давно, «шредеров» много), и которому надо думать о снабжении страны газом, и в ЕС решения по вопросам внешней политики принимаются вообще единогласно.
Но политики не могут игнорировать мнение избирателей. За последний год Путин стал предельно токсичен в Европе, что видно даже по поведению тех, кто ранее публично выражал ему симпатию. Значит, надо работать. Тем более, что никто не обещал, что будет легко, и путь от смерти Магнитского до первых санкций занял пять лет. Кстати, хотя решения по вопросам внешней политики и принимаются совместно, выдача шенгенских виз осуществляется самостоятельно, и отказ в одной стране означает общий отказ. Эстония уже преподнесла символический подарок россиянам, внеся в «стоп-лист» Владимира Соловьева. К сожалению, скорее всего в его личном качестве это действовать не будет, если у него уже есть вид на жительство в Италии, но в адрес многих, у кого нет – подействует. Так что и индивидуальная позиция стран может повлиять.
В завершение, когда говоришь о санкциях, то можно наблюдать две крайности. Первая – это утверждение официальной пропаганды, что мол, они никогда не работают. Примеры рухнувших режимов Милошевича или Каддафи, перехода ко всеобщему избирательному праву в ЮАР или соглашения США-ЕС-Иран при Бараке Обаме (независимо от того, положительно или отрицательно их оценивать) говорят нам, что это неправда. Другая – что только и именно санкции сметут путинский режим, вызовут бунт элиты или напротив бунт оголодавшего народа и т.п. Это тоже неочевидно. Есть режимы, которые, и правда, десятилетия выживали под санкциями – будь то Куба или Северная Корея. Для любителей серьезной теории по мировому опыту санкций рекомендую вот эту работу Константина Яновского. Но даже если в одном из некоторых случаев они работают, то почему бы и не попробовать? Наконец, это просто справедливо.
Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.