Бывший помощник президента Ельцина по правовым вопросам, профессор права — о том, почему поправки в Конституцию, внесенные Путиным, кажутся ему незначительными, почему термин «верховный правитель» будет означать окончательный разрыв с принципом разделения властей и как он предложил бы изменить Конституцию.
— Как вы относитесь к предложению президента Путина переписать Конституцию, высказанному им в президентском послании?
— Речь не идет о переписывании. Путин сказал, что Конституция остается еще на многие десятилетия, но надо ее развивать. В принципе с 1999 года я как раз выступал и выступаю за внесение поправок в Конституцию. Но вся проблема в том, какие поправки. Что мы хотим изменить? Исторически так получилось, что после драматических событий октября 1993 года не с кем было уже договариваться. А нормальная Конституция не может составляться таким образом, что ее пишет только «победившая сторона». И вот теперь мы пожинаем плоды этого. В Конституции парламенту отведена совершенно ничтожная роль.
Да, в 90-е годы Госдума постоянно огрызалась, принимала решения в пику президенту, забрасывала Конституционный суд обращениями. Но по большому счету от парламента мало что зависело. А уж когда он стал полностью подконтрольным, собственно говоря, «выбранным» не столько гражданами, сколько Администрацией президента, он стал сервильным. То есть контролировать исполнительную власть практически некому. Поэтому мои идеи о поправках состоят в том, что, прежде всего, нужно создать баланс полномочий в треугольнике: президент-парламент-правительство.
«Дымовая завеса»
— Как вы оцениваете те поправки, которые предложил президент, и которые были приняты Госдумой в первом чтении?
— Часть из них совершенно ничего не меняет, а часть не нужно вносить в Конституцию, потому что соответствующие отношения могут быть урегулированы обычными законами.
Естественно, я читаю всякие комментарии.
Мыслящая часть общества понимает, что все это неспроста. Где-то тут главное, остальное все — дымовая завеса.
— А вы как понимаете?
— Я тоже так думаю. Потому что ничего такого не произошло, чтобы надо было менять Конституцию. Даже законы не надо менять по пустячным или придуманным поводам. А уж Конституцию тем более. Кстати, когда я выступал со своими предложениями, мне все время говорили мои коллеги, даже единомышленники: «Не надо, зачем трогать Конституцию? Все нормально, дайте ей развиваться. Конституционный суд будет ее развивать». В какую сторону развивает Конституционный суд, тоже понятно. Это, к сожалению, началось еще в 90-е годы.
— В какую сторону Конституционный суд развивает Конституцию?
— В сторону усиления власти президента. Может быть, мне не очень удобно это говорить. Потому что я все-таки был помощником Ельцина по правовым вопросам (в 1995-1998-е годы — «МБХ медиа»). Но тогда я просто не задумывался об этих вещах: статус во многом влияет на сознание.
Понимаю, что оправдание слабое, но скажу: многие из нас, я в том числе, находились под влиянием инерции борьбы.
И я исходил из того, что у президента должно быть больше власти, потому что он является гарантом тех ценностей, которые провозглашены в Конституции. То есть мы жили под угрозой реставрации. Эти взгляды у меня начали меняться где-то с 1998 года. Но я не считаю это предательством. Любому человеку надо оставить право на мыслительную эволюцию. Философ Лев Шестов писал, что Достоевский не просто плюнул в свое прошлое периода кружка Белинского, он возненавидел всей душой свои взгляды того времени. Главное, не предавать свои моральные идеалы. А идеологические симпатии и антипатии, политические оценки – почему они не могут меняться? Правда, при одном условии: ты переживаешь действительно эволюцию (и это мучительно), а не подстраиваешься под конъюнктуру.
— Вы сказали важную вещь: что тогда не обращали внимания на то, что Конституция усиливает президентскую власть, потому что для вас и ваших коллег было важно не допустить реставрации. Не кажется ли вам, что с теми поправками, которые предложил Путин, речь идет о той самой реставрации, которой тогда боялись?
— Отвечу. Но сначала скажу, что в каком-то смысле ответ связан с тем моментом, когда у меня стала меняться оценка властной конструкции. После выборов 1996 года ситуация вокруг президента изменилась. Я стал понимать, что я уже не помощник президента, а просто оформитель чьих-то и не всегда понятных мне решений. Собственно, поэтому и решил уйти в мае 1998 года. Для меня шоком стала отставка правительства Черномырдина. Я даже не визировал проект указа об отставке, хотя моя виза была обычно последней перед подписью президента. Дело было не в обиде, что меня не посвятили в причины важного политического решения, которое находилось в зоне моей ответственности, а именно в ощущении своей ненужности.
Потом уже ретроспективно я понял, что началась операция «Преемник» или «Наследник». Короче, до меня стала доходить ненормальность ситуации, при которой парламентские выборы ни на что не влияют. Политический курс определяет только президент. Парламент может вставлять палки в колеса, но на что-то принципиально влиять не в состоянии. Так устроена Конституция. Конструкция власти — это сердцевина, на которую большинство не обращает внимания. Люди, как правило, не видят причинной связи между тем, как устроена власть, и тем, как обеспечены их права и свободы. Так вот о поправках. Вроде бы в Послании Путина сказано, что с внесением поправок расширяется роль парламента. Ничего подобного! То, что Дума будет не давать согласие, а утверждать председателя правительства, плюс утверждать всех министров, кроме силовых, это ничего не меняет. Потому что остаются эти крючки: если три раза не утвердит — роспуск Думы. За президентом остается определение основных направлений внутренней и внешней политики.
Президент в любой момент может отправить в отставку, теперь, правда, не правительство, а премьера и министров. Но по Закону о правительстве, если премьер отправляется в отставку, то в отставку уходит и весь кабинет. Президент может отменить любое постановление правительства, если оно противоречит не только законам, но и его собственным указам. Правительство остается полностью президентским. Вся исполнительная власть под президентом. А про консультации по кандидатурам силовиков с Советом Федерации даже говорить нечего. Ясно, что это ни на что не влияет.
Тут некое подражание сенату США, чьи комиссии реально рассматривают кандидатуры на важнейшие посты. Но там это происходит в условиях политической конкуренции.
Теперь о Госсовете. Понимаете, какая штука. Госсовет создан по указу президента. Он — совещательный орган при нем. Теперь он становится конституционным органом. Причем, согласно поправке, Госсовет формирует сам президент. Но давайте системно смотреть. В статье 11 Конституции четко сказано, кто осуществляет государственную власть в России: президент, парламент (Федеральное собрание), правительство, суды. Никакого Госсовета там нет. А это глава 1, которую поправить может только Конституционное собрание. Таким образом, что такое Госсовет? Это орган без властных полномочий. И его президент будет не только формировать, но и, судя по всему, возглавлять. Ведь в поправке говорится, что Госсовет создается для обеспечения согласованного функционирования госорганов и определения направлений политики. А ведь это функции именно президента.
Так что Госсовет будет представлять собой не противовес президенту, а некий вспомогательный орган, который создается для него и под него. Зачем? Не знаю. Догадок много. Но, думаю, и сам президент до конца не знает, как будет действовать эта структура. Ясно только, что система управленческих сигналов еще больше запутается. В любом случае, предполагавшаяся конструкция, что если президентом в 2024 году будет кто-то другой, а нынешний президент станет главой Госсовета, не работает.
«Это будет что-то вроде Политбюро»
— Тогда объясните, зачем вносить в Конституцию Госсовет?
— Это самый главный вопрос. Тут могут быть только фантазии, которые хорошо работают у политологов. У юристов в этом отношении фантазия меньше работает. Госсовет — это какой-то координирующий орган. Его можно сравнить с полномочным представителем президента, у которого тоже нет ни одной властной функции, властного полномочия. Он только координатор.
Студентам я объясняю это на примитивном примере: если вам придет повестка из Администрации президента или от полномочного представителя: «Срочно явиться в такой-то кабинет в такое-то время», вы можете спокойно на это не обращать внимание, в отличие от повестки из прокуратуры, у которой как раз есть властные полномочия. Однако почему губернаторы боятся полномочного представителя? Потому что он гораздо ближе находится к президенту. Теоретически примерно так же может быть и с Госсоветом. Во-первых, там будут заседать, видимо, довольно крупные по должности фигуры. И плюс, если он будет возглавляться президентом, то его решения будут иметь значение в политическом смысле. Может быть, это будет что-то вроде Политбюро.
Зачем это нужно — при том, что и так все под контролем? Этого я не понимаю.
— А я вот не понимаю, почему нельзя собрать Конституционное собрание, чтобы изменить Первую главу Конституции?
— Согласен, сложности как раз нет. Сегодня то, что захочется Кремлю, парламентарии сделают в два счета. Но, хоть мы и говорим, что конституционное сознание нашего общества находится на низком уровне, все-таки оно присутствует. И вот моя гипотеза, возможно, неверная: элиты понимают, что изменение самых конституционных основ, принципов стало бы жутким шоком для общества. Фундаментальные изменения Конституции, тем более новая Конституция, это такая встряска для общества, что никто не знает, чем она может закончиться. Мы же видим, что даже нынешние поправки взбудоражили мыслящую часть общества.
— Но ведь Конституционное собрание никогда не собиралось?
— Нет, конечно. Конституционное собрание — это учредительный орган. Оно либо само может изменить, либо принять новую Конституцию, либо вынести этот проект на референдум. То, что у нас предстоит, это не референдум. Просто голосование. Даже в послании не сказано, что это всенародное голосование. Хорошо, пусть всенародное. Но оно не будет иметь императивного значения, потому что это не референдум. Это нечто вроде плебисцита – одобряем — не одобряем. Скорее всего, я думаю, что это для легитимации поправок. Почему закон о внесении поправок называется «Закон о конституционной поправке», хотя их много? Я думаю, что это как раз связано с тем, чтобы вынести эти поправки на одобрение в одном пакете.
«Политтехнологическая история»
— Кто-то из политолог сказал, что это напоминает «наперсточничество».
— Я не склонен к таким метафорам. Я все-таки стараюсь объяснить без эмоций, как это все выглядит с точки зрения конституционного права.
— Простите, но получается профанация, потому что, если этот Госсовет не будет закреплен как какой-то государственный орган, то зачем тогда его закреплять в Конституции? Чтобы его легитимизировать? Если Путин его возглавит, будут говорить, что это конституционный орган. Дальше примут закон. Но выглядит это все каким-то бредом.
— Я согласен. Но здесь, еще раз говорю, мне не хватает фантазии. Потому что в принципе, вообще вся эта история не политическая, а политтехнологическая. И это как раз обычно для системы, в которой нет политической конкуренции и которая поэтому становится не политической, а бюрократической.
— Кто вообще это все мог придумать?
— Не хочу даже думать. Меня это абсолютно не волнует. В публичном пространстве все это высказал президент. Кто ему что посоветовал, это пусть историки, политологи изучают тайны византийского двора. Я — конституционалист. Я вижу, президент сказал. Но я понимаю, что это политтехнологи. А кто конкретно, меня не волнует. Я думаю, что и обществу не должно быть это интересно.
— Удивительно, что все настолько неопределенно, что даже вы не можете предположить, что все это значит.
— Естественно, не могу. Я вам сказал только, какое место может занять Госсовет. Он не может занять место органа власти. Ни одного полномочия он ни у кого не забирает.
— Вам не обидно, что вас не включили в рабочую группу по внесению поправок в Конституцию ? Кажется, из 75 ее членов, только 16 имеют юридическое образование.
— Мне лично не обидно. Если бы меня позвали, я бы не согласился участвовать в рабочей группе. Я не вижу в том смысла. Как было сказано в послании, почему поправки — «в целях развития правового государства, социального государства». Я не вижу этих целей здесь.
Эти поправки их не обеспечат, в них нет даже намека на появление политической конкуренции, на защиту от полицейского и чиновничьего произвола, на судейскую независимость.
Поэтому, если бы даже позвали, я бы отказался.
— А что вы скажете о поправке, касающейся приоритета российского права над международными договорами? Ваша версия: это против исполнения решений Европейского суда? Или вообще против всех международных договоров?
— Это тоже из тех поправок, которые ничего нового не вносят, потому что уже есть несколько решений Конституционного суда, который обосновал позицию, согласно которой в некоторых случаях, если решение противоречит Конституции, его можно не исполнять. А потом и в ФКЗ (федеральном конституционном законе) «О Конституционном суде» появилась целая глава, которая так и называется «Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека». Так что, в принципе, здесь ничего не меняется.
«Принципиально ничего не меняется»
— Тогда объясните, для чего это задумано, если основные поправки ничего не меняют? Вот, например, Владимир Пастухов, пишет: «Решил подогнать Конституцию под свои политические нужды, наполняя ее совершенно новым идейным содержанием». Вы согласны с таким мнением?
— Не согласен, потому что если уж идейным содержанием наполнять, то тогда надо действительно трогать Первую главу. Плюрализм, запрет государственной идеологии — это снимать, тогда это действительно покушение на основы. Поправки затрагивают в основном только конструкцию власти. Правда, там есть еще социальная «конфетка» в виде уравнивания МРОТ и прожиточного минимума. Хотя это тоже очень…
— Это вообще зачем в Конституцию?
— Вопрос справедливый. Подобные вещи регулируются законом.
Вот если бы МРОТ был уравнен с потребительской корзиной, это было бы социальной революцией. Тогда этот принцип, может быть, и заслуживал быть помещенным в Конституцию. А прожиточный минимум ведь можно посчитать и на низком уровне. Так что думаю, что это просто для «заманки». Потому что люди же не будут разбираться в тонкостях того, как переустраивается власть. И им наплевать, что членов Совета Федерации теперь официально можно называть сенаторами. Это смешно. Это все дымовая завеса, но для чего — не знаю.
— А вот Кирилл Рогов пишет, что эти поправки превращают президентскую власть в мега-президентскую или даже в конституционно-монархическую. И Конституция становится еще более президентской. Что скажете?
— Понимаете, тут нельзя историю отрывать от конкретной фамилии. А для конкретной фамилии это ничего не прибавляет. И без того есть все что угодно.
— Вы имеете в виду, что у Путина и так достаточно власти?
— Конечно. Ну, например, возьмем новое полномочие: теперь Совет Федерации по представлению президента может отрешать от должности конституционных судей и судей Верховного суда. Но неужели до этого нельзя было убрать самостоятельно думающего судью? Вон, судью КС Анатолия Кононова, который выступил с критикой судебной системы, вынудили уйти в отставку. Не ушел бы, остался бы без госпенсии.
— Например, федеральный судья в отставке Сергей Пашин в интервью «Медузе» сказал, что после внесения поправок в Конституцию у судей не будет вообще никакой независимости. Как будто сейчас у судей есть какая-то независимость.
— Абсолютно согласен. Вообще, все это оскорбительно, как это делается. Оскорбительно для меня как конституционалиста. И скорость, и состав рабочей комиссии — это неприлично. А вот если касаться содержания, то волноваться здесь не следует. Принципиально ничего не меняется.
— К сожалению, для большинства населения Конституция уже давно стала пустым звуком. Потому что мы видим, как постоянно она нарушается и политиками и судьями.
— Все причины сводятся к одной — отсутствие политической конкуренции. Как только появится реальная политическая конкуренция, то и суды будут работать иначе, и полиция будет работать иначе, и спецслужбы будут работать иначе. И многие чиновники будут работать иначе. Они будут вынуждены работать иначе не потому, что они как почтальон Печкин велосипед получил и стал добрым. А потому что они будут знать, что если они хотят остаться и, тем более, делать карьеру на этом месте, то должны не выполнять заказы действующей власти (она завтра на выборах может уйти), а служить закону. Я, конечно, утрирую, потому что и при политической конкуренции бывает всякое. Но не бывает такого, что вообще нельзя было найти правды.
Масса примеров. Примеры с миллионными штрафами, присужденными Навальному, другим оппозиционерам из-за проведения митингов. Просто до неприличия доходит.
Это полное отсутствие всякого контроля общества. Нет контроля. А нет контроля, потому что не к кому апеллировать.
Нет нормальной оппозиции, не обязательно из одной партии состоящей. Как обычно происходит? Почему в ФРГ при малейшем подозрении, что бюджетные средства не так потратил или использовал свое положение, министр уходит в отставку? Что, он более праведный, чем наши министры? Нет, он просто знает, что ему лучше самому подать в отставку, чем его с позором его собственная партия выбросит. Потому что этой партии идти на парламентские выборы. Мне один бывший депутат рассказывал, за что идет серьезная борьба в парламенте. За то, куда будут смотреть окна твоего кабинета. Престижно, если они будут смотреть на Охотный ряд, и не престижно, если на Малый Георгиевский переулок. Условно говоря, за это идет борьба.
— Вы говорите, что поправки — незначительны и не меняют суть Конституции. Так?
— Не меняют. Это мой диагноз.
«Обнуляются президентские сроки»
— Как вам кажется, связано ли внесение поправок с транзитом власти? Сможет ли президент избраться при этой Конституции, которую сейчас поправят? Получается, что нет, если они убирают «два срока подряд»?
— Смотрите, какая тут юридическая ситуация. С одной стороны, ряд бывших советских республик — Беларусь, Узбекистан, Казахстан, некоторые другие, у них тоже были ограничения для президентов, не более двух сроков подряд. Но потом устраивались референдумы о конституционных поправках, касающихся как раз сроков. Меняли 5 лет на 7, 4 года на 6 и т.д. И предыдущие президентские каденции обнулялись. Не засчитывались. Такие прецеденты есть.
— Вы хотите сказать, что если убирают эти два срока подряд, значит президент может избраться по новому порядку?
— Я не говорю, что может. Я говорю, что могут воспользоваться этим. Обнуляются его предыдущие сроки. Они не считаются сроками.
— Значит, так и будет?
— Я не знаю. Не уверен. Но теоретически этим могут воспользоваться. С одной стороны, Конституционный суд такую модель применил к губернаторам. Правда, с другой стороны, в 1999 году КС рассматривал дело о третьем сроке Ельцина. И пришел к выводу, что даже новая Конституция не отменила первого срока президента.
И правовая позиция, что эти изменения не должны влиять на сроки, сохраняется. Правда, она связана с тем, что заключительные положения Конституции, так сказать, сочли, что до ее принятия шел как раз первый срок президентских полномочий. Но это касалось первого президента. Так что теоретически все возможно сейчас.
Для меня лично ужасно, думаю, что и для многих тоже, что мы сидим и гадаем, только можем смотреть, гадать, чесать в затылке. А без нас все решат.
«Охрана Конституции — единственная роль президента»
— А в 1993 году, когда писалась Конституция, так не было?
— Тогда было понятно, зачем это делается. Это самое главное. Это были не поправки — это была Конституция новой России. Другое дело, можно спорить, какая Конституция новой России переходного периода нужна. Но то была совершенно другая ситуация. Ситуация революции, если хотите. Коренным образом менялись общественные отношения во всех сферах.
— Это идейная такая революция?
— Скорее, институциональная и социальная. Менялись общественные отношения. Фундамент другой создавался. Если бы общество согласилось, что это революция, то события развивались бы по-другому. А мы сделали вид, что это реформа. Дореформировались. Вернулись фактически к старому, только в совсем другой ситуации. Конечно, никогда и нигде массовый человек не всматривается в то, как будет строиться власть. Максимум, на что смотрят — парламентская или президентская форма. У нас президентская, хотя формально полупрезидентская. Это нашему сознанию больше понятно, что должен быть кто-то один.
— Вы говорите, что вместе со своими студентами разрабатывали в 2013 году конструкцию новой Конституции. Что в ней было главным?
— Если кратко, президент – только хранитель конституционного строя, причем институционально сильный. Но он не игрок на текущем политическом поле. Смотрите, что у нас сейчас? Сама Конституция сталкивает в одной личности две противоречащие друг другу роли. С одной стороны, он гарант конституционного строя. И должен быть заинтересован в поддержании принципов, духа, тем более, буквы Конституции. С другой стороны, он активный политический игрок. Под ним правительство, целиком только ему подконтрольное. Хотя он не глава исполнительной власти, вся исполнительная власть в его руках. Плюс к этому он определитель политического курса во всех областях. Это нонсенс. Не парламент с правительством, не парламент с президентом, а только президент определяет курс. И он, естественно, отдает приоритет своей миссии. Следовательно, кто ему мешает проводить свой курс, враги. Этот феномен давно описан в политологической литературе. Причем без отношения к российской действительности.
Таким образом президент перестает гарантировать Конституцию, в том числе создавать и охранять равные правила игры для всех, ибо это будет противоречить его миссии, мешать его курсу. Так вот, я вижу смысл конструкции, где охрана Конституции является единственной ролью президента. При этом он должен быть институционально сильным. Под ним должны быть силовики. Ему даже можно дать другие полномочия. Даже в отношении судей не страшно. Но его надо полностью отделить от исполнительной власти. Вот это моя конструкция. Единственное, когда президент может вмешаться, это когда он увидит, что политика правительства противоречит основам конституционного строя и правам и свободам человека.
— Понятно. Как вы относитесь к тому, что предложили члены рабочей группы? Включить в Конституцию название главы государства «верховный правитель». Это юридически возможно?
— Вы видите, как нас всех легко завести. Ну, прислал один экзальтированный поклонник президента предложение, а Крашенинников его зачем-то озвучил. И вот, мы завелись. Конечно, юридически, в юридической форме, можно закрепить все что угодно. Другое дело, не все юридическое есть правовое, т.е. отвечающее праву в его высоком смысле.
«Верховный правитель» – термин известный истории разных государств. У нас, например, так именовался адмирал Колчак.
Почему? Да потому что ему вручили фактически диктаторские полномочия в военное время, чтобы бороться с большевиками. В то же время это означало, что он временный глава государства. В качестве временного главы государства применял этот термин и Иван Ильин в своем проекте Основного закона. Если же у нас появится такое наименование, это будет означать окончательный разрыв с принципом разделения властей. Принципом, который как раз и противостоит принципу личной власти.
Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.